立案程序是诉讼案件进入人民法院审判工作的第一道关口，也是将人民群众的各类纠纷纳入诉讼的必经程序。随着我国改革进入攻坚阶段，大量因社会转型积压或新生的矛盾开始凸显，而基层人民法院身处全国法院系统审判工作的第一线，更是承担了大多数与人民切身利益相关的矛盾调处责任。因此，做好基层人民法院的立案工作，既是对案件审查、分流和化解这一重要枢纽的坚守，更是对“司法为民”理念的切实践行。

    2013年10月16日，桐柏法院作为基层法院代表参加了全省法院立案工作调研会议，院长刘书旺根据本院执行《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》（以下称《暂行规定》）的实际情况和立案工作实际需要，将本院的调研报告提交了会议：

    一、立案阶段发现虚假诉讼与恶意诉讼应如何处理

   《民事诉讼法》的修订对立案审查工作也提出了新的要求，第一百一十二条规定：“当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”如在立案阶段发现虚假诉讼与恶意诉讼应如何处理？应否由立案庭负责进行专门审查？当事人之间虚假诉讼与恶意诉讼的认定标准如何确定？这些问题都需要通过规定的修订，给具体的立案操作予以明确。

    二、建议增加诉前调解与立案调解的规定和规范

    在《最高人民法院印发<关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见>的通知》（法发〔2010〕16号）中第八条规定：进一步做好诉前调解工作。在收到当事人起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，对于未经人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式调处的案件，要积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷，力争将矛盾纠纷化解在诉前。当事人选择非诉讼调解的，应当暂缓立案；当事人不同意选择非诉讼调解的，或者经非诉讼调解未达成协议，坚持起诉的，经审查符合相关诉讼法规定的受理条件的，应当及时立案。要进一步加强与人民调解组织、行政调解组织以及其他调解组织的协调与配合，有条件的基层法院特别是人民法庭应当设立诉前调解工作室或者“人民调解窗口”，充分发挥诉前调解的案件分流作用。

    第九条规定：“进一步强化立案调解工作。在案件立案之后、移送审判业务庭之前，要充分利用立案窗口“第一时间接触当事人、第一时间了解案情”的优势，积极引导当事人选择调解方式解决纠纷。对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件，在立案后应当及时调解；对可能影响社会和谐稳定的群体性案件、集团诉讼案件，敏感性强、社会广泛关注的案件，在立案后也要尽可能调解。对当事人拒绝调解的，无法及时与当事人及其委托代理人取得联系的，或者案情复杂、争议较大的案件，以及法律规定不得调解的案件，应当在立案后及时移送审理。对在调解过程中发现案件涉及国家利益、社会公共利益和第三人利益的，案件需要审计、评估、鉴定的，或者需要人民法院调查取证的，应当终结调解程序，及时移送审理。立案阶段的调解应当坚持以效率、快捷为原则，避免案件在立案阶段积压。适用简易程序的一审民事案件，立案阶段调解期限原则上不超过立案后10日；适用普通程序的一审民事案件，立案阶段调解期限原则上不超过20日，经双方当事人同意，可以再延长10日。延长的调解期间不计入审限。”

    这两项规定对诉前调解和立案调解进行了定义和规范，且是立案工作中的两项重要职能，建议吸收该司法解释精神，对立案中的具体操作进行明确规定，使之与《民事诉讼法》中关于司法确认等新程序相衔接。

    三、建议明确由立案一庭负责管辖权异议案件

    管辖权异议虽属于程序性问题，但是在实践中不可避免地产生审核法官对案件产生“先入为主”印象的情况。实务中，南阳中院及各县、市、区基层法院已经实现管辖权异议均由立案一庭负责处理，以实现管辖权异议与实体审理分离，确保案件公正审理。

    我们建议明确由立案一庭负责管辖权异议案件，同时针对实务中当事人往往利用或滥用管辖权异议程序，对案件的审理产生不正当干扰的情况，建议明确参照恶意诉讼进行处理：以提出管辖权异议是否有充足理由及相应证据作为判断是否滥用管辖权异议的主要标准，构成滥用管辖权异议的，应排除滥用管辖异议权造成的不正当的诉讼状态。对滥用管辖异议权、拖延诉讼或者规避有管辖权之法院的行为，应认定由此引起的诉讼状态无效。滥用权利人应赔偿由此对诉讼各方造成的损失，必要时还应以罚款形式对滥用管辖异议权的行为予以经济制裁。

    四、建议细化诉前保全工作

   《民事诉讼法》第一百零一条规定：“利害关系人因情况紧急，不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，可以在提起诉讼或者申请仲裁前向被保全财产所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院申请采取保全措施。申请人应当提供担保，不提供担保的，裁定驳回申请。人民法院接受申请后，必须在四十八小时内作出裁定;裁定采取保全措施的，应当立即开始执行。申请人在人民法院采取保全措施后三十日内不依法提起诉讼或者申请仲裁的，人民法院应当解除保全。”

    当事人的诉前申请的财产保全是否系重复查封、冻结？当事人在诉前保全措施后三十日内是否按期起诉？诉前保全申请错误的应通过何种程序实现赔偿？针对这些实务中可能出现的情况，我们建议在审判流程管理信息系统应用已经基本普及的情况下，由负责统一编号的立案一庭专门负责诉前保全工作，以尽可能避免保全错误并使守法当事人的合法权益得到维护。

    除提交上述调研成果外，谈及近期社会关注的河北鹿邑等地的往返多次“办证难”等窗口服务出现的问题，桐柏法院院长刘书旺就诉讼服务问题谈到：“桐柏县人民法院早在2012年诉讼服务中心成立时，就将立案受理条件及材料的要求全部以“立案须知”方式公示在服务中心，公开透明程序既能解决干群关系中信息不对称的难题，更能让群众看得见公正，摸得着正义。一次性告知、一次性办理不仅是人民群众的呼声，更是中央整顿“四风”、走群众路线的切实践行，只有让诉讼服务更有效率，得到群众的认可和理解，才能真正做好立案工作，更好地服务于审判，服务于人民利益。”